土地权属演变对天然草原生态环境的影响
中国、蒙古国天然草原对比考察一期总结 ——曾经草原 2009-6-15

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【内容提要】

本文研究蒙古高原天然草原生态环境状况,以蒙古国为参照系研究习惯法与成文法,重点研究内蒙古现存天然草原地区
  土地权属和管理的演变对天然草原生态环境的影响。

   【关键词】草原(
steppe)生态,法律-习惯法和成文法,土地所有权

 


一般背景:

    蒙古干旱草原(STEPPE)位于欧亚大陆北部,总面积约3,000,000km²,气候干旱、寒冷。
   
中华人民共和国内蒙古自治区(106km²)、蒙古国(156km²)大部分地区属于蒙古干旱草原。

2007-2008年,中国、蒙古国联合考察团对两国干旱草原(STEPPE)的8个嘎查(两国各选4个嘎查[巴嘎])作为对比考察样区进行了自然和社会学科交叉对比考察。本文就两国对比考察样区近十年来的社会管理制度、土地产权状况进行对比研究,以期对两国的法律制度背景和相应的管理方法对两国干旱草原样区的生态变化和传统游牧文化发展趋势造成的影响作出对比分析。

2000年来,在欧亚干旱草原上一直生活着游牧民族,他们应对严酷的自然环境的办法主要是—每年冬季(约8个月)在大雪覆盖的广阔的无水草场上,分散居住、放养牲畜生活,5月末,雪融化了,小河解冻了,他们就离开无水草原(冬季牧场),集中搬迁到有河流湖泊的夏季牧场放牧,一直到9月份下雪后,再次搬回到广阔的无水草原(冬季牧场)。这些游牧民千百年来周而复始的搬迁生活和游牧方式,既保护了欧亚草原上的天然植被和珍贵的水资源,也形成了原著牧民的基于保护草原生态的习惯、规则和代代相传的生产方式和游牧文化。他们依靠游牧与大草原和谐相处了几千年。

1206年,铁木真在斡难河畔(今蒙古国宾德尔苏木)召集各部落首领,召开忽里勒台大会,即大蒙古国议事会,正式建立了大蒙古国——蒙古汗国,在大会上铁木真被推举为全蒙古的大汗-成吉思汗,同时,他颁布了基于游牧民习惯法的《大札撒》(汉语为‘成吉思汗法典’), 《大札撒》“是蒙古民族的第一部成文法。……其颁布和实施,不仅标志着蒙古民族从原始部落社会走向了共和政体的国家,也标志着蒙古民族自此进入了世界法制民族的行列”。(引自《〈成吉思汗法典〉及原论》)

这部《法典》在当时的大蒙古国具有最高权威性,是大蒙古国的根本大法。
尽管带有浓厚的时代特点和当时生产力发展水平的烙印,但《成吉思汗法典》建立了以行政权与司法权分立为标志的共和政体,其中,以两权制约为基础的判例制度比英国判例制度早产生近600年。

《法典》中明文规定了保护草原、水源的法律规范,例如这部法典的第五十六条写道:“草绿后挖坑致使草原被损坏的。。。对全家处死刑。” 
  
《成吉思汗法典》对蒙古游牧民族影响巨大,几百年来对蒙古草原生态起到了不可估量的保护作用,至今对于草原原著牧民的思想和行为仍有影响。
    
17世纪30年代,满清占据了这片草原,他们在蒙古草原上建立了三大部和49个旗,49旗基本在今天的内蒙古自治区境内,每旗设扎萨克(王爷)和台吉(贵族),牧民们在辖区-苏木内,按照习惯法过着游牧生活,草原生态状况完好。

19世纪,清朝末年实施出卖草原给内地农民垦荒,前郭尔罗斯、科尔沁诸旗、白旗、黄旗等草原先后被放垦,植被及上万年形成的腐殖质层被破坏。

1911年,中国摆脱满清帝制建立了中华民国,延续开垦草原的政策,大量农耕人口涌入干旱草原地区。近100年间,大兴安岭南麓各旗天然草原植被均被破坏,传统游牧方式和习惯几乎无存,导致土地裸露、荒漠化严重,著名的科尔沁天然草原变成了科尔沁沙地。

1949年,中华人民共和国成立,内蒙古自治区现有人口24,000,000人。

1921年,蒙古独立,其后建立蒙古人民共和国,现有人口2,500,000人。

选举权现状:

20世纪80-90年代,中国和蒙古国分别修订了宪法,开始了新的改革的尝试。

两国宪法和选举法中关于立法机构成员名额及公民选举权的规定:

中华人民共和国(全国人民代表大会)

蒙古国(国家大呼啦尔)

中华人民共和国宪法2004年3月14日修正)
 
“。。。 。。。
第五十九条 。。。 。。。
   
全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。
   
。。。 。。。”

中华人民共和国选举法20041027日修订)

“。。。 。。。

第三章 全国人民代表大会代表名额

  。。。 。。。

  第十六条 省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。。。”

蒙古国宪法1992212日修订)

“。。。 。。。

第二十一条
一、国家大呼拉尔实行一院制,由七十六名委员组成。
二、国家大呼拉尔委员的选举,根据有选举权的蒙古国公民所享有的普遍、自由、直接选举权,以无记名投票方式进行,其任期为四年。

 

 
土地制度和财产权利对照:

中华人民共和国

蒙古国

《宪法》

社会主义公有制—全民所有制和劳动群众集体所有制

 

土地登记办法  20080201施行

。。。

第七条 土地登记应当由当事人共同申请,但有下列情形之一的,可以单方申请:
   。。。
  。。。集体土地所有权。。。的初始登记;

。。。 。。。

第十七条 土地权利证书包括:

。。。 。。。

(二)集体土地所有证;

。。。 。。。

土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。

。。。 。。。

第十九条 国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内,办结土地登记审查手续。。。

《宪法》

国家承认公有制和私有的一切形式,依法保护所有者的权利。

。。。 。。。

《蒙古国公民土地私有化法》

 

 

考察样区:

 

中华人民共和国

蒙古国

2007

 

1、东苏旗赛罕高壁苏木白音图古勒格嘎查

2、东乌旗乌力雅苏太镇额日敦乌拉嘎查

1、东戈壁省杜日本旗 巴嘎   

2、苏和巴特尔省额尔顿查干苏木第一巴嘎

2008

 

1、东苏旗白音乌拉苏木额尔顿锡力嘎查

2、东乌旗满都宝力格镇白音布日德嘎查

1、苏赫巴特尔省那仁苏木第一巴嘎

2、蒙古国东方省玛塔图苏木白音杭盖巴嘎

 
内蒙古法治进程与现存天然草原生态现状分析

内蒙古现存天然草原定义:100km²以上的原生草本植物为主以及地表腐殖质层基本完好,居民以从事畜牧业的原著牧民为主的旗(县)级牧区。

1953年,中华人民共和国宪法公布,土地制度包括公有制(国有、集体所有)和私有制。但这部宪法实行三年后即被废弃,之后的20多年间,中国基本处于无法无天的状态。

二十世纪60-70年代,内蒙古天然草原牧区,牧民的私人牲畜已经被没收,成为集体或国家财产,但是原著牧民的习惯法仍然存在,牧民们按照旗、公社(苏木)、大队的建制,夏天集中搬到公社(苏木)的有水草场上放牧,冬天降雪后搬迁到无水草原上放牧,度过漫长的冬季。牧民遵守传统的习惯和游牧方式,使天然草原生态得到了完整的保护。

1982年,中国第四部《宪法》公布,实行公有制废除私有制。

1986年,中国《土地管理法》公布,农村地区实施土地公有(国有)和土地集体所有两种形式。

1984-1997年间,内蒙古地方政府在天然草原牧区平分牲畜和土地,在没有依法确定牧区集体土地所有权的情况下,把土地平分给了所有牧区户籍的人口承包经营、鼓励定居放牧,这样天然草原上除了原著牧民之外,约占牧区人口20%40%的辅助劳动力(非牧业人口)也承包了土地(大部分是无水草原)饲养牲畜。从那时起,内蒙古天然草原上到处建起了网围栏、定居房、舍和机井。

由于冬季(无水草场)和夏季草场上的网围栏和定居政策实施,终止了内蒙古天然草原地区实行了几千年的游牧方式,定居养畜与原著牧民的游牧方式比较,土地单位面积生产成本加大,造成牲畜数量增加,原生植物再生能力被侵扰。

19982008年由于私人承包土地和有偿转让集体土地经营权的相关法律和程序置后,以及监管不力,使得公职人员、行政机关及其他开发者无序进入内蒙古天然草原承包经营土地从事饲养牲畜和垦殖业,内蒙古天然草原原生植物被过度采食,脆弱的生态系统受到了人为干扰,导致2000年前后内蒙古地区土地荒漠化严重,出现了频繁的沙尘暴。

1999年,中国《土地管理法实施条例》公布并实施,中国政府实施土地登记和确权。

《土地管理法实施条例》第四条:农民集体所有的土地,由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地所有权证书,确认所有权。

1999年,中国国务院实施《中华人民共和国土地管理法实施条例》,国务院统一印制了《集体土地所有证》和《国有土地所有证》证书并下发到全国县级土地主管部门(包括内蒙古牧区各旗);同时中华人民共和国国务院自1999年以来已经在全国范围进行了两次土地调查、登记,明令要求中国农村(包括内蒙古牧区各旗)集体土地确权达到90%。但是2008年,我经过调查发现,内蒙古的13506个嘎查(村),大部分集体土地并未依法按照程序进行调查、指证、登记和信息公开,草原牧区集体土地所有人—嘎查长知道并依法按程序申请集体土地登记确权的不到30%,其中已经领取的《集体土地所有证》中,土地权属信息登记规范、准确的不到10%

中国、蒙古国2007年、2008年在内蒙古东乌旗和东苏旗联合考察项目包括的4个嘎查中,只有2个嘎查拥有《集体土地所有证》,这两本证件中,都没有按照中华人民共和国国务院《GPS定位或其他四至界线标定》数据记录,其中白音布日德嘎查《集体土地所有证》登记的土地面积缺少约30000ha²。经过调查发现,这些白音布日德嘎查的集体土地被外来单位违法侵占,按照2008年当地土地出租价格计算,当年白音布日德嘎查损失土地租金约1,350,000元人民币。 该嘎查原著牧民因集体土地被外人违法侵占,8年累计损失土地出租金额约10,000,000元人民币。

综上所述,我认为在内蒙古天然草原牧区,基于保护土地资源和草原生态的习惯法日渐消亡;基于保护土地资源和草原生态的唯一的限定性成文法系统并未确定。草原牧区现状符合北大教授的论述:“不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统,事实上是多种土地规则并存以‘备’选择。这些规则包含有不同乃至对立的原则,各自有着合法性声称来源,在实践中通过力量竞争被选择使用。这个选择过程使法律事件政治化:它不是根据确定的法律规则辨认正当利益(是否有理原则),而是根据利益竞争对规则作出取舍(是否有人原则)。。。”

天然干旱草原原生植被及数千年形成的腐殖质层一旦破坏,就目前中国经济和科技能力而言,在如此大的区域(如内蒙古科尔沁地区)内重新恢复参照系区域中类似的草原腐殖质层几乎是不可能的,因为参照系的腐殖质层中存在大量的原生植物种子、基因信息,是至少几千年的积淀和游牧文化的保护而形成的。目前一些专家提出的草原地区荒漠化治理办法,包括“开发工业反哺牧业”、“人工种树种草”、“靠自然力恢复”等等,是对草原(STEPPE)生态系统和草原历史缺乏了解的论断,不但治理成本巨大,而且可能对脆弱的草原生态系统造成新的伤害。

我认为在内蒙古地区保护草原生态环境,第一要尊重和研究原著民的习惯法,第二要依照中国成文法程序尽快进行集体土地登记,赋予草原地区原著牧民的集体土地所有权,才能依法保障原著牧民的权益、文化和话语权,才能留住内蒙古仅存的原生草原生态系统(包括腐殖质层及其包含的基因信息)。

 
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参考:

1中华人民共和国村民委员会组织法 19981104
2
中华人民共和国草原法 20030301施行
3《〈成吉思汗法典〉及原论》
4
张静: 土地使用规则的不确定:一个解释框架[1]
5、内蒙古数据
内蒙古民政厅上报民政部《内蒙古第四届嘎查村委会换届选举工作总结》的报告-内民政基[2002]5
“我区现有101个旗县(市、区)、1505个苏木乡镇,13506个嘎查、村委会,人口2361.9万,其中农业人口1553.7万,占总人口的65.8%。。。
全区登记选民932.2万人,参加投票的选民838.7万人(含委托投票),参选率为90%;直接投票的选民799.9万人,直投率为85.8%。。。“