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《内蒙古草原地区土地产权的研究 1982-2009 》
陈继群
曾经草原网站
（前言: 本网站利用网络信息技术，支持国家土地 产权法律法规和中央政府关于建立清晰和稳定的土地制度和登记系统的命令，支持政府在决策中与原著民协商并吸收所有利益相关者参与的办法，协调经济发展、社会发展和环境保护的 和谐关系，实现草原地区的可持续发展。）
内蒙古草原荒漠化问题，近年来受到政府和社会的普遍关注并投入大量资金治理,但是天然草原面积仍在减少并出现了新的荒漠化区域。
草原生态系统的退化反映了草原牧区存在尖锐的不同利益主体的矛盾、人与自然的不和谐，本文论证土地权属和内蒙古草原生态之间的因果关系。
我们认为，依照我国宪法确立稳定的、明晰的集体土地产权是制度安排的核心和草原保护的前提。
草原是属于谁的？ 依据我国宪法、物权法和土地管理法，草原是属于牧民集体所有的财产（嘎查[村]长是法人代表），除了依法属于国家（全民）所有的以外。
1982年中华人民共和国第四部《宪法》公布，1986年《土地法》公布，迈出了‘依法治国’的第一步。
中国《宪法》（2004修订）、《物权法》（2007）《和土地管理法》（1998修订）明确规定了中国草原地区牧民的土地集体
实施登记确权发证，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）规定从1999年1月1日起实施全国土地调查、登记，发放集体土地所有证，
《集体土地所有证》
由国务院统一印制，盖有国土资源部、县级人民政府公章和土地资源主管部门的骑缝章。
2007年至2009年，全国实施第二次全国土地调查登记，限时调查登记农村牧区的集体和国有土地所有权和使用权状况，
要求确权达到90%以上。
2009年下半年汇总，建立国家、省、市、县土地信息数据库。
为此，
2007年12月30日国土资源部发布
了第40号令；
2008年2月7日，国务院发布了第518号令。
但是，
至2009年初，内蒙古大部分现存草原旗、县未通告这次‘全国土地登记’的信息和程序，
至2009年4月1日，仅从乌珠穆沁地区两个旗（县）来看，土地登记确权远未完成，已进行土地登记确权的只占135个嘎查（村）的30%。这一地区
土地面积约比瑞士国土面积大一倍。
为了在草原地区开展关于土地权益的 公民法治和土地权利意识教育行动，本网站再次公示国家法规和命令，以及相关案例和信息：
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1982年3月 |
《中华人民共和国宪法》 e蒙古文版
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2007年3月 |
《中华人民共和国物权法》 e蒙古文版 。。。
第九条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。 。。。 |
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2008年2月 |
《土地调查条例》
国务院令第518号
现公布《土地调查条例》，自公布之日起施行。 |
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国土资发 2006 农村土地调查是第二次土地调查的重点任务。 |
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附件：<集体土地所有权调查技术规定> 蒙古文版 “牧区地籍图比例尺为1∶5万或1∶10万” 国土资发〔2001〕359号 |
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2009年2月 |
本网站调查，内蒙古东、西乌旗（县）135个嘎查（村），已登记发证的只占嘎查总数的30%。 |
"依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权，是法律确定的农民集体的重要财产权。。。同时，通过集体土地所有权登记发证，依法对存在争议的土地进行调解、确权，将从根本上解决农村土地权属纠纷，消除影响农村稳定的消极因素。"
"依法加快集体土地所有权登记发证工作，是国土资源统一管理的要求。。。集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心，尽快开展并完成集体土地所有权登记发证工作，将林地、草地、耕地及建设用地等各类用地纳入到统一的登记体系中，避免各类用地的权属纠纷，保证土地登记的统一性，将为全国城乡地政统一管理奠定坚实的基础。"
司法保证：
最高法院公布的破坏土地资源罪的具体量刑标准（2000年）；
最高检察院公布的针对国家机关工作人员涉嫌非法征用、占用集体土地的渎职侵权案的立案标准（2006）。
土地登记的基本单元和内容
http://www.clr.cn/frontNews/chinaResource/read/news-info2.asp?ID=54563
土地登记以宗地为基本单元。宗地是指被权属界线封闭的地块。宗地划分一般是将具有独立权属界线封闭的地块划为一宗地，一个地块内有几个土地使用人或者土地所有人、且难以划清权属界线的也划为一宗地。
土地登记的内容主要包括：土地权利人：土地所有人、土地使用人、土地他项权利人。
土地权属：权属性质、权属来源、权属类型、权属范围。权属范围包括界址、图号、地号等。
土地面积：宗地面积、独自使用面积、分摊面积、共有使用面积。
土地用途：地类。
土地使用条件：建筑占地、建筑密度、建筑限高。
土地价格和等级：级别、宗地价。
2000年，内蒙古自治区颁布了《实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》和《内蒙古自治区土地登记办法》，但是这个《登记办法》 并未向牧区公开，导致内蒙古牧区土地至今没有按照法定程序进行申请、登记（现场勘察、复核宗地四至界址—个别已发放的‘集体土地所有证’均无四至界限，登记面积与实际面积数据相差很大）。
2000年前后，内蒙古现存草原地区出现了一批党政机关和领导干部参与的占用、转租牧民集体土地的案件。详情见:《关于清理党政机关及其领导干部和工作人员占用草场工作的实施方案》—2006年7月2日〈内蒙古日报〉头版
典型案例：
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2006年8月9日，媒体公开披露了内蒙古锡盟某些地方官员涉嫌违法转租满都苏木（乡）3个嘎查(村)共９０万亩集体土地案件。 按照上述满都苏木27亩饲养一只羊单位的规定,90万亩集体草原等于每年饲养3万多只羊,按50%出栏率计算,每年牧民集体应有330万元的收入。自2000年至2008年,该案已经涉嫌3000万集体财产侵权。 我们还找到了公务员涉嫌篡改国家地图出版社行政区划的证据：
东乌旗集体土地是怎样被侵占和转让的：http://www.cnsteppe.com/20060809_60_2005-2008.htm
《90万亩草原‘莫名’失踪》报道
2005年至2009年2月,上述涉案土地中的60万亩，赫然出现在"中国天津投资和产权交易会"上（见GPS北纬定位）,做为第183号产权交易项目,要把"该项目区整体转让"!
就这样，满都宝拉格牧民的大片集体土地‘变’成了2004年已经被国务院撤消的“乌拉盖开发区”的土地！ 该案涉案土地已经登记、确权，可是处理案件的却不是司法部门而是内蒙古党委，这片草原至今还是外来人在占用，并没有归还给牧民集体。 牧民们根据国家法律程序，2006年起向最高检察院等四单位递交了集体土地产权被侵占的投诉信，至今没有得到直接和正面的答复。 内蒙古乌珠穆沁草原一些地区的牧民对集体土地以及他们生活的原生态草原环境的权益诉求，在目前的权利博弈中很难得到反映。
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内蒙古土地权属不清是近年来内蒙古现存天然草原生态退化、湿地消亡的主要原因之一。
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近年来，内蒙古地方政府不在草原地区用两种文字宣传中国土地法律法规，不按法律程序发放国务院统一印制的《集体土地所有证》，却颁布了“旗县级以上政府”有权划拨草原的“条例”，并发放《草原所有证》（右）, 这个地区证件模糊了“国家”、“集体”权属、没有国徽,只有县级政府公章。 由于内蒙古不是独立司法政体，由于国家《草原法》至今没有实施细则，缺乏司法保障，这个2005年颁发的《草原所有证》实际上没有法律效力，也阻碍了全国统一的“土地登记、确权”在内蒙古的实施，妨碍了全国统一地籍管理的实行。 事实上，内蒙古地方政府某些官员是为了谋求更大的权力和利益，迟迟不在草原地区进行土地登记和确权、不发放全国同步的受国家法律保护的《集体土地所有证》。 牧民基本权益受损，土地权属模糊，直接导致草原植被急剧退化，沙尘暴等灾难不断。 案例分析：内蒙古东乌旗某嘎查（村）拥有的两本证封面和内页（本网站参与的调查，2007年实时照片）：
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比较了“土地法”和“草原法”关于所有权属申请、登记、发证程序之后，再来分析这本没有“四至界限”的《草原所有证》（没有法律效力），问题出在哪里，以及谁应当承担责任。 本案中，既然嘎查长所持有的“草原所有权”证书上加盖的公章是真实的，那么从法律上和逻辑上可以推定，该草原所有权证书是经主管部门认可后核发的，是真实的，除非有证据证明嘎查长所持有的草原所有权证书系通过伪造、变造等除政府主管部门依法审查核发以外的非法途径获得。当地政府主管部门有义务提供相应证据证明为何该证没有四至界限。 |
分析导致上述草原所有权证书无效的原因大体可分为： |
点评：
不可思议的是，内蒙古政府２００６年常务会议公布的《草原管理实施细则》中居然删除了上届地方政府《细则》中关于“所有权属”的整个章节。
“在推行市场经济的社会,经济活动的行为人对不确定性深恶痛绝，那些任意解释法律，或对事实做出有偏见的判断的司法体制使他们的合同得到执行的可能性、他们的财产安全，甚至他们的人身自由都成为未知数，从而使他们不愿进入这样的市场。”
“法治”是建立一个公正的先进的人类社会的前提。
法治包括三个方面：
1、 建立规定与执行的机制。
2、 法律必须公开-让人们事先了解行为的准则，以便使自己的行为符合法律的要求。
3、 "法治"意味着由司法机制来确定一个人是否违反刑法或是否依照民法应对其他个人负法律责任并进行经济赔偿。
内蒙古现存草原地区‘荒漠化防治’的重点，应该是以防为主，包括健全法制环境，维护法律的严肃性。
我们保护草原NGO的工作方向是:
利用互联网普及我国现行法律，倡导在内蒙古草原地区行宪、依法实施国有、集体土地登记，明晰土地产权，缓解牧区不同利益主体的矛盾，争取社会和政府的支持,
争取影响我国草原生态系统可持续发展的制度安排；
传播草原上人与大自然和谐发展的传统理念以及公开草原生态现状的信息。
2008年2月7日，温家宝签署国务院令：限时进行全国土地调查，主要调查土地位置、面积、权属。
草原地区政府部门应该
草原地区集体土地所有者，应该了解国家法规，学习掌握GPS，公开自己集体土地面积和四至界限等数据，按照法定程序，申请土地登记、确权，保护好自己的草原和生存的资源。
到干旱草原地区开发的企业和个人，应该了解国家法律法规，了解干旱草原脆弱的生态环境和紧缺的水资源，与土地的主人和利益相关方协商解决资源占用份额和生态补偿条款，以实现当地经济可持续发展。
， -- 曾经草原网站 2008年
左图是《集体土地所有证》和《草原所有证》比较。
下面是某嘎查(村)领到的《草原所有证》，这种《所有证》没有‘四至界限’，根本没有法律效力:
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内页 |
内页 没有四至界限 |
内页 只有旗(县)政府章 |
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下面是在内蒙古现存草原上,牧民们仍难以领到的<集体土地所有证>,以及领证后发现的问题：
(点击看大图）:
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满都宝拉格苏木的三个嘎查长2004年领到了《集体土地所有证》 |
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满都宝拉格嘎查的《集体土地所有证》的内页彩色照片 |
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白音布日德嘎查的《集体土地所有证》的内页复印件 |
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陶森嘎查的《集体土地所有证》的内页复印件 |
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2004年，满都苏木3个牧民嘎查长领取到《集体土地所有证》后，核对了土地面积，发现三个嘎查总面积缺少至少90万亩集体土地,近而发现这90万亩集体土地已经被非法转租，他们通过曾经草原网站公布了信息，经过媒体采访和报道，引出了侵犯集体土地产权案例。
2006年，
内蒙古纪委、组织部等四单位针对内蒙古大量集体土地产权被侵犯案件,联合发出通知
要求占用草场的党政机关和
领导干部务于2006年10月31日前无条件退出(内蒙古日报2006年7月2日)
《集体土地所有证》的相关法律规定：
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年代 |
法规名称 时间 立法机关 |
内容 |
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1982年— |
《中华人民共和国宪法》（1982年、1988修正案、1993年修正案、1999年修正案、2004年修正案） |
“第六条 中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” “第五条 中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。
“第九十九条
地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行； |
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1986年— |
《中华人民共和国土地管理法》 |
“第八条
。。。 第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。。。 第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。。。 确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。 第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。。。 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 。。。” |
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1998年 |
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
《中华人民共和国土地管理法实施条例》 |
“。。。
第二章 土地的所有权和使用权 |
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2001年 |
（第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过） 全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的含义问题，解释如下： 刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。 刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。 现予公告。 | |
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2000年 |
最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（蒙古文） |
第一条 以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：
第二条 实施第一条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节特别严重”：
第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：
第四条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“情节严重”，依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚：
第五条 实施第四条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法批准征用、占用土地“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”：
第六条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法低价出让国有土地使用权，具有下列情形之一的，属于“情节严重”，依照刑法第四百一十条的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪定罪处罚：
第七条 实施第六条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法低价出让国有土地使用权，“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”： 第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。 |
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最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定 |
摘录： （二十一）非法批准征用、占用土地案（第四百一十条） 非法批准征用、占用土地罪是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，滥用职权，非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地，情节严重的行为。 涉嫌下列情形之一的，应予立案： 1、非法批准征用、占用基本农田10亩以上的； 2、非法批准征用、占用基本农田以外的耕地30亩以上的； 3、非法批准征用、占用其他土地50亩以上的； 4、虽未达到上述数量标准，但造成有关单位、个人直接经济损失30万元以上，或者造成耕地大量毁坏或者植被遭到严重破坏的； 5、非法批准征用、占用土地，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的； 6、非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地分别或者合计10亩以上的； 7、非法批准征用、占用其他林地20亩以上的； 8、非法批准征用、占用林地造成直接经济损失30万元以上，或者造成防护林地、特种用途林地分别或者合计5亩以上或者其他林地10亩以上毁坏的； 9、其他情节严重的情形。 |
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满都宝力格牧民被发放了“林权证”。三证区别
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